مفهوم بودجه

مفهوم بودجه :

واژه  «بودژه » یک  کلمه فرانسوی است و از واژه فرانسوی  قدیمی«بوژت » گرفته شده است.  در زبان  فارسی  بودجه  از کلمه فرانسوی  « بوژت »  به معنای  کیف یا کیسه چرمی  گرفته  شده  و وجه تسمیه  آن  این است که  وزرای دارایی  فرانسه  صورت  وضعیت  دخل و خرج  مملکتی  را در داخل  آن  قرار  داده و به مجلس  می بردند. البته در انگلیس   نیز واژه بودجه  از زمان  فرانسه اقتباس شده است . در انگلستان  کیف  چرمی که محتوای  آن  صورت  مخارج  مورد نیاز  پادشاه  بود  توسط  خزانه داری که بعداً  وزیر دارایی نامیده شد برای تصویب  وجوه  مورد نیاز  پادشاه  به  پارلمان عرضه می شد . آن کیف  باجت  نامیده شد و به تدریج  به محتویات  داخل ان  کیف «بودجت » گفتند و به علت  ثقیل بودن  تلفظ  آن  در فارسی  به صورت  بودجه  در آمده  است .  در ایران  قبل از انقلاب مشروطه  چنین واژه  ای در  زبان فارسی وجود نداشت  اما پس از  آن چون  در قانون  اساسی  ایران  مباحثی از قوانین اساسی بلژیک و فرانسه  اقتباس  شد ، این واژه  نیز  وارد قانون  محاسبات  عمومی  ایران  گردید .

 تعریف بودجه :

اولین  قانون  محاسبات  عمومی  ایران در سال 1290  هـ . ش به تصویب  رسید  در ماده یک  قانون بودجه  این چنین  تعریف  شده است :« بودجه  دولت  سندی است  که  معاملات دخل و  خرج  مملکت  برای مدت  معینی  در آن  پیش بینی  و تصویب شده  باشد مدت  مزبور را سند  مالی می گویند و عبارت  است از یک  سال شمسی. البته  دیدگاهها و تعاریف  در مورد  بودجه  متاثر از نظریه های  اقتصادی  در مورد  دولت  است و دیدگاههای  موجود در این زمینه  نیز تحت  تاثیر  شرایط  متفاوت  سیاسی ، اقتصادی  و فرهنگی  جوامع است . به طور  کلی  در میان  انواع  تعاریفی  که از بودجه به عمل آمده، سه دسته عمده را می توان تشخیص داد :

الف) تعاریفی که بر جنبۀ سیاسی بودجه تاکید دارند:

در تعاریفی  که از  این گروه  شکل  گرفت  بودجه  یکی از اصلی  ترین  جریانات  سیاسی  جامعه  فر ض شده و نظارت و کنترل برای اجرای آن  از موثرترین و مفید ترین ابزار تفکیکی قوای  سه گانه ( مجریه ، قضائیه ، مقننه)و کنترل  این قوا توسط  یکدیگر  در آمد .

در سال 1312 هـ .ش  قانون  محاسبات  عمومی  جدیدتری  که نسبت  به قانون  سابق  تا اندازه ای  کامل  تر بود  به تصویب  مجلس  شورای   ملی رسید . در ماده اول  قانون  بودجه  با تغییرات  جزیی  چنین  تعریف شده است :« بودجه ، لایحه  پیش بینی  کلیه عواید و مخارج  مملکتی  است  برای مدت  یک سال  شمسی  که به  تصویب مجلس  شورای ملی رسیده  باشد .» با کمی  دقت  در تعاریف  بیان  شده  روشن  می شود  که بنیانگذاران  بودجه  ایران با اطلاق  واژه های  سند و لایحه و پیروی  از اصل  تصویب   بودجه توسط  نمایندگان  منتخب  مردم  بیشتر  اهداف  را دنبال  نموده وبر  جنبه های بودجه  تاکید می ورزیدند .

ب) تعاریفی  که به جنبه های  اقتصادی  و مالی  تاکید دارند.

بودجه  شاهرگ  حیات  اقتصادی  دولت  است  که در شریانهای ان  منابع  مالی و اقتصادی  جاری  است . تاکید  بر جنبه های  مالی و اقتصادی  در تعاریف  بودجه بعد از  گذر از اقتصاد  کلاسیک به اقتصاد  نئوکلاسیک صورت  گرفت . در این دوران با گسترش  دا منۀ  فعالیتها و عملیات دولت حجم بودجه ها نیز به سرعت افزایش یافت و در نتیجه تغییر و تحولات بودجه ای نیز در دو زمینه نظری و عملی بشدت به تحولات اقتصادی و مالی پیوند خورد. مقارن این تحولات دگرگونیهای تاریخی و اقتصادی عظیمی به وقوع پیوست؛ بویژه انقلاب اکتبر سال 1917 م در روسیه و رکود و بحران بزرگ سال 1929 در آمریکا و نشر عقاید «جان میناردکینز»بنیانگذار مکتب اقتصادی نئوکلاسیک و دعوت از دولت برای مداخلۀ بیشتر در امور اقتصادی و تولیدی بودجه را به صورت اساسی ترین و اصلی ترین ابزار کنترل و ارشاد اقتصادی و مالی در آورد. در این دوران تعریف بودجه نیز از تحولات و تغییرات تاثیر پذیرفت و کانون تاکید از جنبه های سیاسی – اجتماعی به جنبه های اقتصادی و مالی تغییر یافت. در اینجا به سه نمونه از این تعاریف اشاره می کنیم:

1. «بودجه عبارت است از یک طرح مالی که در آن نیازمندیهای پولی دولت به طور کلی برای مدت محدودی پیش بینی می شود.»
2. بودجه عبارت است از طرحی جامع در قالب اصطلاحات مالی که بوسیلۀ آن یک برنامۀ جاری برای مدت معینی اجرا می شود.
3. بودجه عبارت است از : الف: یک طرح مالی که هم به عنوان شالوده ای برای پیش بینی عملیات آتی و هم برای کنترل آن عملیات به کار می رود؛ ب) یک تخمین از مخارج آتی، ج ) یک طرک نظامدار برای بسیج امکانات و حداکثر استفاده از منابع انسانی، مادی و سایر منابع.

در تعاریف بالا به کار بردن عباراتی چون «طرح نظامدار» ، «طرح مالی» و «طرحی جامع در قالب اصطلاحات مالی» در مورد بودجه، همگی حاکی از اهمیت جنبه های اقتصادی و مالی در بودجه است.

اهداف و مقاصد بودجه :

بودجه ریزی از نظر تنظیم، تصویب، اجرا و کنترل اهداف مختلفی را در سیاستهای دولت دنبال می کند: در مرحله تنظیم، بودجه چهارچوبی را برای تنظیم سیاستهای دولت فراهم می کند و فعالیتهای مختلف را برای رسیدن به اهداف توسعه و تقسیم این فعالیتها بین دستگاههای اجرایی تعیین می کند، در مرحله تصویب بودجه وسیله کنترل قانونی است، در مرحله اجرا بودجه ریزی راهنمای مدیران در اجرای سیاستهای تدوین شده است، در نهایت بودجه ریزی مهمترین ابزار کنترل و نظارت بر عملکرد دولت محسوب می شود. به طور کلی، اهداف و مقاصد و نقشهای بودجه ریزی را می توان موارد زیر دانست : الف) قضاوت در مورد توزیع عادلانه وجوه : هدف کمیسیونهای تخصصی برنامه و بودجه مجلس و کمیته های فرعی آن، توزیع عادلانۀ وجوه موجود بین موسسات دولتی است. ب) برقراری سیستم پاسخگوئی : مردم یک کشور از طریق فرآیند انتخابات، قوۀ مقننه را به پاسخگوئی وا می دارند. قوۀ مقننه نیز موسسات دولتی را به پاسخگوئی وادار می کند به طور خلاصه بودجه وسیله آگاهی و اطمینان مردم از مصرف صحیح و قانونی منابع و وجوه عمومی است . ج) کسب مجوز قانونی برای فعالیتهای دولت : بودجه و ترتیبی که برای اجرایی بودجه در کشورها وجود دارد متضمن مجوزهای قانونی برای مخارج دولتی و تحصیل درآمدهای عمومی است. بودجه مجوزی قانونی است که دولت به کمک آن می تواند پرداختهای دستگاههای عمومی را انجام دهد.

هر هزینه ای موقعی قابل پرداخت است که قوه مقننه اجازۀ آن را صادر نموده باشد. هزینه های مصوب باید صریح، روشن، ساده و قابل فهم باشد.

د) راهنمای ارجای سیاستهای دولت : بودجه ریزی با امکاناتی که به وجود می آورد و ارزیابی ها و بررسی هایی که در خصوص پیشرفت فعالیتهای دولت معمول می دارد، به تصمیمات دولت برای اجرای برنامه ها جامۀ عمل می پوشاند. بودجه، ابزار سیاستهای حکومت است. دولتمردان علاقه مندند سیاستها و برنامه هایشان در طول دوران مسئولیت آنها به انجام برسد. بعضی از این برنامه ها که نیاز به کاهش هزینه و افزایش مالیات دارند تغییر پیدا می کنند. مردم دوست دارند که دولتمردان به برنامه های خود عمل کنند. بودجه نیز ابزاری است برای نیل به هدف.

ه) ابزاری برای کنترل قوۀ مجریه توسط قوۀ مقننه : از هدفهای بودجه تعیین و مشخص کردن عملیات و فعالیتها و مقدار کاری است که دولت در سال انجام آن را تعهد می کند. بدین ترتیب که مسئولیت دولت مسلم می گردد و مبنایی برای نظارت بر هزینه های سازمان های دولتی فراهم می شود. بودجه تنها سند و مدرکی است که به افراد جامعه نشان می دهد دولت چه می خواهد بکند، سیاست کلی و برنامه اش چیست، و سازمانهای دولتی تا چه حد خدمتگزار آنان هستند.

تاریخچه بودجه نویسی در ایران

قبل از مشروطیت نظارت مردم بر امور بودجۀ جامعه در حداقل بوده است و شاه در راس حکومت قرار داشت خزانه دولت و آنچه از مالیاتهای گوناگون و فواید مستقیم و غیر مستقیم و درآمدهای رسمی یا اتفاقی به خزانه وارد می شد، به شخص شاه تعلق داشت و میان عوایل دولت و سلطنت و امتیاز تفاوتی نبود. شاه شخصی به نام وزیر دفتر را مامور می ساخت تا بودجه کشور را تنظیم کند. در هر استان و شهری مسئول دولت به نام مستوفی بودجه را تهیه می کرد و در دفتری به نام کتابچه می نوشت. این مستوفیان عده ای کارمند داشتند به نام «میرزا قلم دان» که کارشان ثبت و نگهداری دفاتر بود. رئیس مستوفی ها، مستوفی الممالک بود که وزیر مالیه محسوب می شد. با انقلاب مشروطه در زمینه بودجه قوانینی رواج یافت که عمدتاً  از قوانین بودجه فرانسه نشات می گرفت. بر طبق قانون اساسی و متمم آن ظاهر مجلس مهد قدرت قرار گرفت و تصویب بودجه به مجلس واگذار شد.

در ایران اولین بودجه کشور را به روش جدید، پس از مشروطیت، مرحوم مرتضی قلی خان هدایت وزیر مالیه در سال 1289 هـ . ش تهیه کرد اما چون قبل از پیشنهاد بودجه به مجلس شورای ملی در دور دوم مورد سوء قصد قرار گرفت، وزیر بعد از او بودجه تهیه شده را به نام او به مجلس دور دوم پیشنهاد کرد در این بودجه برای اولین بار با تعمق در کار کشورهای پیشرفته، اصول فنی تدوین بودجه رعایت شد و بودجه به تدریج از صورت سیاهه نویسی رکن درآمد و گامهایی به جلو برداشته شد و بودجه هر سال نسبت به سال قبل کاملتر گردید. از خصوصیات این بودجه آن است که علاوه بر درآمدهای نقدی درآمدهای جنسی را  هم جزو عواید مملکتی منظور نموده است و مودیان مالیاتی قسمتی از مالیات را به جنس یعنی گندم و جو و شلتوک پرداخت می کردند. این بودجه ای که به تصویب مجلس نرسید. اولین بودجه ای به تصویب مجلس رسیده و قانون ملی کشور قرار گرفته مربوط به سال 1302 شمسی است. از زمان اولین بودجه از سال 1289 تا سال 1327 شمسی درآمد نفت به عنوان یکی از منابع درآمد دولت مطرح نبود تا اینکه در سال 1289 تا سال 1327 بودجه کشور عملاً به دو بخش بودجۀ عمرانی و بودجۀ عادی تقسیم شد و به ترتیب تحت نظر سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی آن زمان قرار گرفت. از این سال برنامه های عمرانی به ترتیب در دو برنامۀ هفت ساله و سه برنامۀ بیست و پنج ساله به اجرا درآمد که در هریک از این برنامه ها اهداف اقتصادی برای کشور پیش بینی شده بود. تا سال 1336 تنها بودجه وزارت خانه ها و ادارات دولتی در بودجه کل کشور منعکس می شد اما پس از این سال تصویر خلاصه ای از بودجۀ بنگاهها و شرکتهای دولتی سازمان برنامه شرکتهای تابع وزارت صنایع و معادن و شرکت ملی نفت نیز در بودجۀ کل کشور درج گردید. شایان ذکر است تا سال 1343 بودجه ایران توسط وزارت اقتصاد و دارایی وقت بر اساس پیشنهاد وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی و بررسی هزینه سنوات گذشته و نیاز آیندۀ آنها تهیه می شد. روش متداول تنظیم بودجه در سال 1343 به روش بودجه برنامه ای تغییر پیدا کرد و لحاظ هماهنگی بین بودجه جاری و عمرانی، دفتر مرکزی بودجه – دستگاه تنظیم کننده بودجه جاری- از وزارت اقتصاد و دارایی به سازمان برنامه منتقل گردید. تا سال 1346 هیچگونه تغییر مهم و اساسی در ساختار بودجه سنتی و متداول به وجود نیامد و در همین زمان دفتر بودجه نخست وزیری سابق، مطالعاتی را در زمینه بودجه ریزی برنامه ای شروع نمود. با تصویب سومین قانون محاسبات عمومی کشور در سال 1349 و اولین قانون برنامه و بودجه مصوب اسفندماه 1351 کلیه امور مربوط به برنامه ریزی، تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه و همچنین نظارت بر پیشرفت برنامه های عمرانی و جاری کشور توسط سازمان تازه تاسیس برنامه و بودجه انجام می گرفت و همچنین تمام امور مالی کشور یا به عبارتی کلیه پرداختها از محل اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاسی به وزارت اقتصاد و دارایی منتقل گردید. علت اینکه کلیه امور مالی مربوط به فعالیتهای جاری و عمرانی در وزارت امور اقتصادی و دارایی متمرکز گردید، تحولات عظیم در خصوص منابع تامین هزینه دولت بود، بدین ترتیب که از سال 1352 به بعد درآمد نفت جزو درآمدهای عمومی دولت در کنار سایر درآمدها قرار گرفت و. درآمدهای نفتی نه تنها هزینه های بودجۀ عمرانی بلکه هزینه بودجۀ جاری را نیز تامین می کرد. با شروع برنامۀ پنج سالۀ پنجم از 1/1/1352 شیوه و راهکار تهیه بودجه کل کشور به صورت برنامه ای انجام گردید لکن به دلیل عدم شفافیتهای لازم و کاربردی و نارسایی در اجراء و نظارت همواره تداخل در مصارف بین برنامه ها وجود داشت هیچ وقت بودجه به صورت برنامه ای موثر تهیه، تنظیم و اجرا نگردید. بدین ترتیب از آن سال به بعد تهیه و تنظیم بودجه جاری و عمرانی کشور در مرجع واحد (سازمان برنامه، دفتر مرکزی بودجه) انجام می شد. ولی مراجع اجرایی بودجه به لحاظ مالی دوگانه بود هزینه های جاری کشور توسط وزارت دارایی در اختیار دستگاههای دولتی قرار می گرفت و اعتبارات عمرانی از طریق سازمان برنامه . در واقع کشور دارای دو خزانه مستقل از یکدیگر بود. در این دوران نیز 80% درآمدهای نفتی به بودجۀ عمرانی اختصاص داشت و تنها 20%  آن صرف هزینه های جاری کشور می شد.

بودجه ریزی در سازمان مسکن و شهرسازی

جایگاه واحد بودجه در سازمان مسکن و شهرسازی :

همان طور که می دانید واحد بودجه در تشکیلات دولتی در یکی از قسمتهای زیر قرار می گیرد .

که البته جای آن دارد که سازمان امور اداری و استخدامی کشور جایگاه واحد بودجه را در تشکیلات دولتی به صورت استاندارد مشخص کند تا دستگاهها و کارشناسان از یک ثبات رویه همه جانبه ای برخوردار باشند.

• الف) در شاخۀ معاونت اداری و مالی
• ب) در شاخۀ معاونت طرح و برنامه (معاونت برنامه ریزی)
• ج) بصورت یک دفتر ستادی زیر نظر بالاترین مقام دستگاه اجرایی که این بهترین شرایط از نظر تشکیلاتی می باشد.

واحد بودجه در کل تشکیلات سازمان مسکن و شهرسازی جایگاه خاصی دارد و کلاً یک را در مجزا می باشد.

گاهی اوقات چنین تصور می شود که کار بودجه فصلی است و سالی یکبار آن هم به صورت فشرده کار دارد و در طی سال کار چندانی ندارد در حالی که کارشناس بودجه باید در طول سال به جمع آوری آمار و اطلاعات کمی و مالی اقدام نماید و حتی از عملیات اجرایی دستگاه در برابر هزینه های انجام شده و استاندارد هزینه تهیه نماید به طوری که در یک مقطع زمانی کوتاه قادر باشد در برابر حجم عملیات تعیین شده اعتبارات لازم را برآورد نماید. تکمیل فرمهای بودجه و تنظیم آن  کار بسیار سهلی است لیکن پختگی ارقام حکایت از غنای کار کارشناسی دارد که مستلزم زمان و تحلیل اطلاعات است.

فصل اول : بودجه

• مفهوم بودجه 4
• تعریف بودجه 4
• الف : تعاریفی که بر جنبۀ سیاسی بودجه تاکید دارند. 5
• ب: تعاریفی که بر جنبه های اقتصادی و مالی تاکید دارند. 6
• ج: تعاریفی که بر جنبه های برنامه ای و مدیریتی بودجه تاکید دارند. 7
• د) سایر تعاریف 8
• 3. اهداف و مقاصد بودجه 9
• 4. تاریخچه بودجه نویسی در ایران 13
• 6. روشهای تنظیم بودجه 16
• الف: روشهای برآورد و تنظیم درآمدها 17
• ب: روشهای برآورد هزینه ها 19

فصل دوم : بودجه ریزی در سازمان مسکن و شهرسازی

• جایگاه واحد بودجه در سازمان مسکن و شهرسازی 22
• ارتباط واحد بودجه با واحد کارگزینی سازمان 23
• ارتباط واحد بودجه با واحد حسابداری سازمان 25
• بودجه ریزی در سازمان مسکن و شهرسازی 25
• روش بودجه ریزی در سازمان مسکن و شهرسازی 27
• اقلام هزینه در سازمان مسکن و شهرسازی 27
• اقلام درآمد در سازمان مسکن و شهرسازی 28
• منابع تامین بودجه سازمان مسکن و شهرسازی 29
• موافقتنامه 29
• موافقتنامه اعتبارات جاری و عمرانی 29
• تخصیص بودجه به سازمان 31